Pourquoi Merz bouscule-t-il les règles de l'élargissement ?
Friedrich Merz, chancelier allemand, a adressé un courrier à António Costa, président du Conseil européen, pour justifier une accélération de l'adhésion de l'Ukraine et des Balkans occidentaux à l'Union européenne. Il invoque la « nécessité géopolitique » et la « frustration » des candidats de longue date. Pour l'Ukraine, il est plus précis : il évoque « la perspective du processus de paix ». Traduction : l'Ukraine pourrait devoir abandonner des territoires à la Russie, et l'adhésion à l'UE serait la compensation. Il s'agirait pour Kiev de gagner à l'ouest ce qu'elle perdra à l'est.
Un renversement de la logique d'élargissement
L'équation est brutalement claire et renverse trois décennies de logique d'élargissement. L'Union européenne a toujours posé une condition unique à l'adhésion : être prêt. Cela implique l'application des critères de Copenhague, l'alignement sur l'acquis communautaire et la mise aux normes de l'État de droit, notamment une justice indépendante. Ces exigences doivent être satisfaites avant l'entrée, pas après. Friedrich Merz propose autre chose : l'idée que l'Ukraine adhère parce qu'on lui doit quelque chose. L'adhésion devient un dédommagement, et Bruxelles une chambre de compensation d'un traité négocié par Washington et Moscou sans elle.
L'élargissement comme variable d'ajustement
Dans cette affaire, l'Union européenne elle-même est absente. Merz notifie à António Costa et Ursula von der Leyen un rôle que les institutions n'ont pas sollicité. Il transforme l'élargissement en variable d'ajustement d'une négociation dont les paramètres se décident ailleurs. L'UE se retrouve convoquée à sa propre instrumentalisation.
Zelensky consulté ?
Volodymyr Zelensky souhaite une adhésion rapide à l'UE, mais il n'a jamais renoncé au Donbass. Il n'a pas non plus dit que l'un valait l'autre. Il maintient officiellement qu'aucun abandon de territoire ne saurait être envisagé. Friedrich Merz construit une architecture de consolation pour un compromis que Kiev n'a pas encore accepté. Il vend la peau de l'ours – et l'ours, c'est le Donbass.
Un précédent autrichien
Le procédé n'est pas sans précédent. En mai 1955, l'Autriche a signé le Traité d'État qui lui rendait sa pleine souveraineté après dix ans d'occupation quadripartite. Le prix à payer : la neutralité permanente, inscrite dans la constitution autrichienne. Moscou obtenait une garantie géopolitique ; Vienne obtenait son indépendance. Échange clair, consenti, négocié par l'Autriche elle-même. Pas un chancelier tiers proposant depuis Berlin ce que Kiev devrait accepter.
Une adhésion au rabais
Faute d'adhésion pleine et entière, Friedrich Merz propose à l'Ukraine et aux Balkans occidentaux un statut d'observateur : pas de droit de vote, un accès partiel aux fonds européens, et une réversibilité des avantages en cas de recul des réformes. C'est une adhésion sérieusement amaigrie.
Problèmes juridiques et politiques
Le vrai problème n'est pas sémantique, mais juridique. La composition de la Commission est définie par l'article 17 du Traité sur l'Union européenne, celle du Parlement par l'article 14, celle de la Cour par l'article 19. Greffer un « commissaire associé sans portefeuille » ou des « membres associés du Parlement sans droit de vote » ne relève pas d'un accord politique fort, mais d'une violation des traités. La proposition sur l'article 42.7 – la clause de défense mutuelle – est révélatrice : on ne l'« applique » pas à un pays tiers par bonne volonté.
Un engagement politique n'a pas la force d'une obligation conventionnelle. La « garantie de sécurité substantielle » que Merz promet à Kiev serait aussi solide qu'une promesse de campagne. Rien ne remplacera un vrai traité de défense européen, avec des exercices militaires communs. Pas un bricolage d'une clause trop vague d'un traité européen dont l'Ukraine n'est pas signataire.
Un accélérateur ou un frein ?
Merz présente son dispositif comme un accélérateur de l'adhésion formelle. On peut soutenir l'inverse : si l'Ukraine obtient l'essentiel des bénéfices symboliques sans accomplir les réformes, pourquoi s'imposer toutes ces obligations ? La réforme judiciaire, la lutte contre la corruption, l'alignement sur l'acquis : autant de chantiers ingrats qui supposent une pression constante, appelée perspective crédible de l'adhésion. Offrir le statut avant les réformes, c'est couper le ressort.
La plupart des États membres ont répondu lors d'un débat à Nicosie : c'est non. Les règles d'adhésion sont les mêmes pour tous, basées sur des critères objectifs, négociés, pesés. L'adhésion à l'UE n'est pas un lot de consolation. Elle se mérite. Et l'Ukraine a besoin urgemment de la paix pour son peuple martyrisé par Poutine, de la sécurité pour éviter un sanglant match retour, et de se reconstruire avec l'appui des Européens. Au bout du chemin, une adhésion possible.
