Depuis le 20 avril, l’eurodéputé belge Benoît Cassart, membre du groupe Renew, se perd en conjectures et en sidération. « Comment a-t-on pu décider d’un truc pareil, et au nom du libre-échange, encore ? » Alors que l’accord entre l’Union européenne et les pays du Mercosur s’apprête à entrer en vigueur ce 1er mai, après 25 ans de négociations homériques, une évolution majeure vient d’y être ajoutée – en catimini, et qui était passée jusqu’alors totalement inaperçue.
Le lundi 20 avril 2026, quelques jours avant l’entrée en vigueur de l’accord, un comité technique du Conseil européen se réunit et vote un « règlement d’exécution » destiné à trancher certains détails techniques, organisant notamment la mise en œuvre des fameux « contingents tarifaires » (les TRQ) prévus par l’accord d’association entre l’Union européenne et les quatre pays du Mercosur (Brésil, Argentine, Uruguay, Paraguay). Ces contingents sont au cœur de l’accord pour la filière animale : 99 000 tonnes de viande bovine par an pourront être importées à seulement 7,5 % de droits de douane, et 180 000 tonnes de volaille à 0 %, soit une franchise totale, le tout introduit progressivement sur cinq à six ans. Des volumes que Bruxelles présente volontiers comme modestes, presque anecdotiques au regard de la production européenne.
Mais cet « acte d’exécution » technique, réalisent alors une minorité de pays (France, Pologne et Hongrie, qui voteront contre), contient des dispositions totalement inédites : il entérine en effet un basculement de souveraineté qui n’a aucun précédent dans l’histoire des accords commerciaux de l’Union, et crée les conditions d’une captation quasi totale de la rente des quotas par une poignée d’opérateurs – notamment une multinationale brésilienne gigantesque, au chiffre d’affaires dépassant les 86 milliards de dollars, et leader mondial de la viande…
Abandon de souveraineté
Pour le comprendre, il faut d’abord saisir comment fonctionne normalement le système des contingents dans un accord classique. Le système est relativement simple : l’Union européenne fixe un volume global de marchandises pouvant entrer sur son marché à un tarif réduit. Elle distribue ensuite des licences d’importation à des entreprises établies sur son territoire, selon des règles transparentes (prorata des demandes, plafonds par opérateur, critères d’éligibilité…).
De l’autre côté de la frontière, l’exportateur doit simplement fournir un certificat d’origine douanier, document banal que n’importe quelle entreprise agréée peut se procurer auprès des services douaniers de son pays. L’importateur européen, titulaire de sa licence, est libre de choisir son fournisseur (qui doit au préalable s’enregistrer auprès de l’Union, dans le cadre du respect des règles sanitaires). Une concurrence s’exerce. Plusieurs exportateurs brésiliens, argentins, uruguayens se font valoir… Les prix se forment donc sur un marché réel. Ce système, aussi imparfait soit-il, garantit qu’aucun opérateur unique ne puisse s’emparer de la totalité du flux – les règles européennes imposent qu’aucune entreprise importatrice ne s’accapare plus de 15 % du flux, elles se font concurrence pour acheter, ce qui tire les prix vers le haut et protège, au moins partiellement, les producteurs européens.
L’acte d’exécution voté le 20 avril dynamite ce système, en combinant deux mécanismes. Il renvoie à une annexe négociée en 2019 – un document obèse de 2 300 pages, associé à l’accord –, précisant que dorénavant, le bloc Mercosur lui-même décidera comment répartir les quotas, chaque État distribuant sa part à des exportateurs nationaux selon ses propres règles. Au Brésil par exemple, sont prises en compte les exportations passées, les habilitations sanitaires, les capacités logistiques. « Ces critères favorisent mécaniquement les multinationales déjà équipées pour répondre aux exigences européennes », explique Jean-Luc Demarty, ancien directeur général de l’Agriculture, puis du Commerce extérieur à la Commission européenne – et l’un des rares hauts fonctionnaires à avoir pleinement saisi, à ce jour, la portée du texte.
Un second mécanisme verrouille l’ensemble : dans le cadre d’une modernisation administrative, la Commission a introduit un nouveau document dématérialisé, inscrit dans l’accord à l’article 3-30, et qui deviendra obligatoire dès 2028 pour tous les contingents, dans tous les pays. Pour bénéficier du tarif réduit, les marchandises devront désormais être accompagnées d’un document délivré non plus par les douanes classiques, mais par les autorités des pays exportateurs eux-mêmes ! Ce document atteste que le produit bénéficie bien d’une allocation de quota. « La conséquence est directe, décrypte Jean-Luc Demarty : l’importateur européen, titulaire de sa licence, ne pourra plus choisir librement son fournisseur. Il devra s’approvisionner auprès de l’entreprise qui détient ce document. Et cette entreprise sera celle à laquelle l’État brésilien aura attribué le quota. C’est un abandon de souveraineté proprement scandaleux, c’est ahurissant ! Les importateurs – et le marché européen – seront pieds et poings liés. »
La fabrique d’un monopole
Les fédérations de producteurs concernées, qui n’ont pris conscience du problème que récemment, ont tenté de sonner le tocsin… En vain. « Je ne comprends pas ce que fait la Commission, c’est la première fois qu’un accord bilatéral délègue entièrement la gestion des contingents à un pays tiers », s’alarme David Le Manour, président de la Fédération des Industries Avicoles (FIA). « Notre crainte, c’est que les règles de libre-concurrence ne soient pas respectées, et que 80 à 85 % des licences d’exportation soient distribuées au mastodonte du secteur, le brésilien JBS… »
Les conséquences, détaille Thierry Pouch, économiste aux Chambres d’agriculture et auteur de travaux de référence sur l’internationalisation des firmes brésiliennes de la viande, seraient vertigineuses : « Lorsqu’un opérateur contrôle à la fois l’allocation du quota et le document d’exportation nécessaire pour y accéder, il peut fixer ses prix librement, juste en dessous du prix du marché européen, sans avoir à se battre contre des concurrents. C’est ce que nous appelons la « rente du quota » : l’écart entre le coût de production dans le pays exportateur et le prix de vente sur le marché européen est alors capté en totalité par l’opérateur dominant. On parle d’enjeux à plusieurs centaines de millions d’euros par an… »
Erreur stratégique, ou faiblesse… ? « Les fonctionnaires de la Commission n’ont aucune conscience de l’affrontement économique en cours », tacle Arnaud Morgny, stratégiste en intelligence économique à l’École de guerre économique (EGE). « Car au Brésil notamment, les grands groupes agricoles sont les bras armés d’un État qui pratique un capitalisme de conquête de marchés ».
JBS : un prédateur mondial
Fondée en 1953 à Goiânia, dans l’État de Goiás, par José Batista Sobrinho – dont les initiales forment le nom de la société –, JBS était encore, au tournant des années 2000, un abattoir brésilien parmi d’autres. L’un des plus grands du pays, certes, mais un acteur national… En vingt ans, elle est devenue un empire planétaire, un « champion » poussé par un Brésil à la conquête de marchés mondiaux.
En 2005, JBS acquiert Swift Armour en Argentine. En 2007, elle rachète le groupe américain Swift & Company – la maison-mère – pour 1,4 milliard de dollars, avec l’appui financier décisif de la BNDES, la banque publique de développement brésilienne. En 2009, Pilgrim’s Pride, premier volailler américain, tombe dans son escarcelle. L’Australie suit, puis la Belgique, l’Italie, le Royaume-Uni… Aujourd’hui, la multinationale emploie près de 250 000 salariés dans le monde, contrôle 228 unités de production dans 15 pays, et son chiffre d’affaires a littéralement explosé, passant de 12 milliards d’euros en 2009 à plus de 76 milliards d’euros en 2025… Soit dix fois celui du leader européen de la volaille, le groupe français LDC – un « nain » au CA de 7 milliards d’euros.
Cette expansion fulgurante doit beaucoup à un soutien d’État, massif et assumé. La BNDES a injecté, entre 2004 et 2016, l’équivalent de près de 9 milliards de reals en crédits directs et indirects dans JBS, lui permettant de financer ses acquisitions étrangères à des conditions que nul concurrent occidental n’aurait pu obtenir. « On parle souvent de ces accords en pensant aux États qui les négocient, mais on ne peut pas les dissocier des acteurs qui sont derrière. JBS a été encouragée par les autorités brésiliennes. Lula a tout fait pour la favoriser », rappelle Thierry Pouch.
En Europe, JBS est déjà présente. Elle détient Moy Park, le premier volailler du Royaume-Uni et d’Irlande du Nord, acquis en 2015 pour 1,32 milliard d’euros. Elle contrôle Rigamonti en Italie, spécialiste des viandes fumées. Elle possède BioTech Foods en Espagne, à Saint-Sébastien, où elle a construit la plus grande usine de viande cultivée au monde, opérationnelle depuis mi-2024. Et via des sociétés de trading établies aux Pays-Bas et en Angleterre, elle dispose de bras importateurs qui lui permettront, demain, d’être simultanément des deux côtés de la chaîne : exportatrice depuis le Brésil, et importatrice en Europe. « JBS entre par deux biais : les quotas d’importation et des partenariats européens pour relayer la distribution », analyse Yann Nédélec, directeur général de l’Anvol, l’interprofession de la volaille de chair. « À partir du moment où la même société gère l’ensemble du quota, elle peut répartir sa marge et augmenter les volumes exportés à un prix légèrement inférieur au marché, décourageant ainsi la production locale. Avec la rentrée dégagée, elle pourra aussi augmenter ses volumes d’importation “hors quotas”… Et surtout, racheter des actifs en Europe : JBS considère le marché européen de la viande comme fragmenté, propice à de nouvelles acquisitions. » Des visées qui ne semblent pas inquiéter outre mesure les pouvoirs publics – les représentants de la multinationale ont été reçus en novembre, avec les honneurs, à l’Élysée.
Le précédent ukrainien
La Commission européenne favoriserait-elle, sans s’en rendre compte, le rachat de ses actifs agroalimentaires par des multinationales étrangères ? « Le cas s’est déjà produit, grince David Le Manour. Avec l’Ukraine, et le groupe MHP. »
MHP – pour Myronivsky Hliboproduct – est le numéro un ukrainien de la volaille. Il contrôle plus de 90 % du marché intérieur ukrainien. Son propriétaire, Yuriy Kosyuk, qui vit à Dubaï, opère depuis une holding domiciliée à Chypre et cotée à la Bourse de Londres. « Quand l’Union européenne, dans le cadre de l’Accord d’association avec l’Ukraine (DCFTA) en 2017, a accordé des contingents d’exportation de volaille ukrainienne vers le marché européen, MHP a rapidement démontré ce que signifie une position monopolistique sur des quotas d’exportation », détaille David Le Manour. Doté de capacités d’abattage industrielles colossales, parfaitement certifié pour le marché européen, soutenu par des fonds publics internationaux – dont près de 400 millions d’euros accordés par la Banque européenne pour la reconstruction et le développement (BERD), dont la BEI et les États membres de l’UE sont actionnaires –, MHP a capté l’essentiel des volumes – plus de 90 % !
Avec les profits générés par la rente du quota, MHP s’est lancé dans une conquête méthodique de l’industrie avicole européenne (avant que l’Europe se réveille le 1er janvier 2026, et reprenne la main sur ses contingents). En 2021, il rachète Perutnina Ptuj, premier volailler slovène. En 2024, il acquiert Uvesa, l’un des principaux opérateurs espagnols du secteur. Des projets sont en cours en Croatie. Des tentatives ont déjà eu lieu en France – Doux, en 2012 puis en 2018, a failli tomber dans son escarcelle. « MHP est clairement en train de jouer au Monopoly en Europe ! » s’alarme David Le Manour. « Les règles OCM sont piétinées, et cela ne pose de problème à personne ! Le sujet est tellement technique que peu de gens le comprennent… »
Peut-on encore corriger le tir ?
L’acte d’exécution a été voté. Il entre en vigueur le 1er mai. Il est définitif.
Le 23 avril, l’eurodéputé (Renew) Benoît Cassart a rédigé une lettre qui sera envoyée prochainement à la Commission, dans l’espoir d’alerter ses collègues. « Il est essentiel que les nouveaux contingents tarifaires restent gérés intégralement et exclusivement par l’Union européenne, via le système de licences d’importation de l’UE. Dans le cas contraire, il ne s’agirait pas d’une simple question technique mais d’un changement substantiel dans le contrôle effectif de ces contingents », écrit-il, demandant à la Commission soit d’introduire une exception garantissant que la gestion des quotas de viande bovine et de volaille reste exclusivement du ressort de l’UE, soit, à défaut, une clause de révision à brève échéance. « Si un tel mécanisme devait être entériné, il pourrait être reproduit dans de futurs accords commerciaux, affaiblissant durablement la capacité de l’Union à assurer un contrôle effectif de ses instruments de politique commerciale », prévient-il.
Sur le fond, l’ancien Directeur général du Commerce Extérieur Jean-Luc Demarty identifie une correction précise et, selon lui, techniquement faisable : « Il suffirait d’inscrire dans le règlement d’application que les quantités doivent être accordées de manière non discriminatoire entre les exportateurs. Cette précaution n’a pas été prise. Elle peut encore l’être. » Sans cette disposition, rien n’empêche le Brésil de pré-attribuer la totalité du quota à JBS avant même que les importateurs européens aient déposé leur demande de licence.
Interrogée par différents acteurs, la Commission maintient que ce mécanisme était prévu dès 2019 et qu’il ne peut plus être modifié. Jean-Luc Demarty conteste formellement cette lecture : « Il n’existe aucune trace écrite de cette concession. J’étais encore DG Commerce à ce moment-là. C’est sans précédent. »
Par ailleurs, le Parlement européen a saisi la Cour de Justice de l’UE pour évaluer la légalité de l’accord - qui s’appliquera toutefois le 1er mai, de façon provisoire. La procédure de ratification au Parlement européen suivra - et elle n’est pas acquise. La France, l’Irlande, l’Autriche, la Pologne et la Hongrie ont exprimé des réserves importantes. Le mécanisme de gestion des contingents, jusqu’ici resté dans l’angle mort du débat de ratification, pourrait s’y inviter…
