Aménagement du territoire : l'équilibre villes-campagnes en question
L'aménagement du territoire obéit à de grandes tendances historiques qui interrogent profondément la stratégie publique pour parvenir à un équilibre durable entre les villes et les campagnes. Guillaume Pouyanne, maître de conférences en économie urbaine et territoriale à l'université de Bordeaux, apporte un éclairage précieux sur ces enjeux. Ses travaux de recherche permettent de comprendre comment les décisions publiques influencent directement l'organisation des territoires, la qualité de vie des habitants, l'accès aux services essentiels et les tensions croissantes entre les espaces urbains, périurbains et ruraux.
La fracture territoriale : une réalité prégnante
La fracture territoriale entre l'urbain, le périurbain et le rural constitue-t-elle une réalité tangible ? Les villes principales connaissent une attractivité grandissante, affichant un dynamisme économique remarquable, mais elles doivent également faire face à des problèmes de congestion croissants et à une flambée des prix immobiliers qui les dépassent souvent. Elles sont littéralement victimes de leur propre succès. À l'inverse, les villes petites et moyennes subissent une perte d'attractivité progressive. On observe ainsi des territoires où tout le monde souhaite s'installer sans qu'il y ait suffisamment de place pour accueillir cette demande, tandis que d'autres zones peinent à attirer de nouveaux habitants malgré des besoins évidents.
L'égalité républicaine mise à mal
En matière d'accès aux services, particulièrement aux services publics, la promesse d'égalité républicaine semble sérieusement érodée. Des problèmes concrets d'accès aux services publics et à la santé se multiplient dans de nombreuses régions. Ce décrochage remonte à environ trente ans, avec une accélération notable ces dernières décennies. Le mouvement des gilets jaunes a mis en lumière de façon spectaculaire cette séparation au sein d'un même territoire national. Les années 1980 marquent un tournant décisif dans l'action publique, avec le début d'un désengagement progressif des services essentiels comme La Poste ou le réseau ferroviaire.
Cette période correspond également à l'introduction d'une logique de concurrence entre les territoires, inspirée par des principes néolibéraux. Pour le commerce, élément fondamental dans l'animation et la vitalité des centres-villes, on a laissé le marché opérer librement. Naturellement, les investissements commerciaux se sont concentrés là où une clientèle solvable était présente, c'est-à-dire principalement dans les grandes agglomérations, vidant progressivement de leur substance les villes de taille plus modeste.
La métropolisation et ses limites
Un autre phénomène majeur des années 1990, la métropolisation, a consisté à créer de la valeur économique et à développer l'attractivité de certaines grandes villes, dans un contexte de concurrence internationale exacerbée. Les politiques de métropolisation ont connu leur apogée durant les années 2000-2010, entraînant un vide progressif des campagnes au profit du remplissage des agglomérations. Cependant, depuis les élections municipales de 2020, on assiste à un nouveau point de bascule significatif.
Le modèle consistant à attirer les entreprises, l'emploi et par conséquent les habitants atteint aujourd'hui ses limites. La question de l'attractivité économique passe désormais au second plan au profit du concept d'« habitabilité », qui englobe la qualité de vie, le bien-être des résidents et le cadre de vie général. Ce sujet divise actuellement le débat public, opposant cette logique d'habitabilité à celle, plus traditionnelle, de l'attractivité économique.
Vers une collaboration territoriale renforcée
Va-t-on pour autant vers un repli des grandes villes sur elles-mêmes pour préserver cette habitabilité ? Pas nécessairement. La grande tendance actuelle consiste plutôt à rechercher des collaborations avec les territoires proches, notamment sur des questions cruciales comme la gestion des ressources. Par exemple, Bordeaux dépend du Médoc pour son approvisionnement en eau potable. La période de confinement a également mis en évidence l'importance cruciale de l'autonomie alimentaire. On entre ainsi dans une logique de partenariat entre territoires, reconnaissant qu'aucun ne peut fonctionner en complète autonomie et que les interdépendances sont multiples.
L'absence de vision stratégique nationale
On observe différentes tendances au fil des périodes, mais où se façonne aujourd'hui la vision stratégique d'ensemble ? Dans les années 1960, ce rôle incombait à la Datar, la Délégation interministérielle à l'aménagement du territoire et à l'attractivité régionale, chargée de rééquilibrer le territoire national. Il n'existe plus vraiment de réflexion stratégique cohérente au niveau national. La planification a été largement confiée aux collectivités locales, ce qui signifie que chaque territoire élabore sa propre planification de manière souvent isolée, sans vision d'ensemble, sauf lorsque des collaborations spontanées émergent entre collectivités.
Faire dialoguer les différents niveaux territoriaux reste une affaire complexe, en raison de la concurrence qui s'est installée, des positions dominantes de certaines collectivités et des disparités de richesse. Sans tomber dans le catastrophisme, de nombreuses initiatives bénéficient aux populations. Cependant, face au défi majeur de la transition climatique, aucun modèle unique ne s'impose. Sur la question des transports par exemple, les grandes villes disposent de services complets et d'aménités variées, tandis que le périurbain et le rural restent structurellement dépendants de l'automobile. Cela cristallise une opposition contre-productive, liée à la disjonction entre l'espace politique et l'espace de vie quotidienne.
La disjonction entre espace politique et espace fonctionnel
Prenons l'exemple de l'agglomération de Bordeaux : son influence fonctionnelle s'étend sur l'ensemble du département de la Gironde. De nombreuses personnes viennent de loin pour y travailler ou profiter de ses équipements. Pourtant, l'espace politique, représenté par la Métropole, ne couvre que 28 communes sur plus de 500 que compte le département. L'espace fonctionnel est donc considérablement plus vaste que l'espace politique, ce qui pose un problème de gouvernance évident. Face aux défis comme la transition climatique, des connexions commencent à se nouer avec les périphéries. Après avoir réussi à réduire la place de la voiture en centre-ville, l'objectif est désormais de proposer des solutions alternatives aux habitants des zones périphériques, notamment à travers le développement de lignes de cars ou l'amélioration des TER.
Vers un aménagement plus équitable
Comment parvenir à aménager le territoire de manière plus équitable ? C'est la question fondamentale. L'État n'a plus de vision stratégique claire, il procède par saupoudrage, se limitant souvent à une dimension incitative en promettant un accompagnement financier pour quelques projets sélectionnés – une gouvernance par le nombre qui tente de contenter tout le monde. Or, l'état des finances publiques est préoccupant et ne devrait pas s'améliorer à court terme. Il est urgent, selon Guillaume Pouyanne, de réintroduire des priorités nationales claires, de retenir des orientations stratégiques fortes – comme le développement des trains du quotidien – et de cesser le saupoudrage inefficace. L'État n'a plus les moyens d'être présent partout et de s'immiscer dans tous les dossiers.
Il faut également mettre un terme à cette concurrence délétère entre collectivités territoriales. Ce mode de fonctionnement n'est plus tenable. L'État pourrait en être le garant, mais il laisse trop souvent les choses se faire d'elles-mêmes, abandonnant les collectivités à elles-mêmes. Nous sommes face à un rendez-vous majeur pour l'action publique, qui nécessite une refonte profonde des mécanismes de gouvernance territoriale pour construire un aménagement du territoire plus juste et plus durable.
